各县、区人民政府，市各有关单位：
　　《关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的实施方案》已经市十三届政府第7次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真组织实施。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2013年12月28日

　　

关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的实施方案

　　为认真贯彻落实《省政府办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的实施意见》（苏政办发〔2013〕131号）精神，进一步深化改革，完善工作制度，扩大医改成果，结合我市实际，现就巩固完善基本药物制度和基层运行新机制制定如下实施方案：
　　一、总体要求
　　按照保基本、强基层、建机制的工作要求，进一步完善政策体系，健全长效机制，着力解决基层医改面临的新问题；巩固扩大基本药物制度实施成果，健全基本药物采购和配送机制，进一步完善基本药物供应保障体系；全面深化基层医疗卫生机构管理体制、补偿机制、人事分配等方面的综合改革，完善绩效考核办法，创新监管方式，确保基层医疗卫生机构新机制持续健康运行；健全基层医疗卫生服务网络，加大基层卫生人才培养力度，加强乡村医生队伍建设，不断提高服务能力和水平，为城乡居民提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务。
　　二、主要任务
　　（一）加强基本药物采购、配送、使用和监管，完善药品供应保障体系。
　　1.健全基本药物采购机制。认真贯彻《省政府办公厅关于进一步完善政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制的通知》（苏政办发〔2011〕5号）精神，坚持通过医疗机构药品网上集中采购与监管平台进行采购，全面落实招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监控等制度，实行带量采购，按照基层医疗卫生机构基本用药规律，科学合理制定采购计划。做好与二级以上医疗机构基本药物采购联动，加强用药衔接。
　　2.保障基本药物供应配送和资金支付。基本药物配送原则上由中标生产企业自行委托药品经营企业配送或直接配送，配送企业应符合新修订的《药品经营质量管理规范》和信用等级等要求。引导药品生产经营企业和基层医疗卫生机构完善配送关系，确保基本药物及时足量供应。加强基本药物到货验收管理，完善货款统一支付制度。各县区卫生行政部门设立基本药物采购结算账户，结合收支两条线管理、医保支付方式改革等，及时上缴周转金及货款，确保在规定时间内足额支付药品生产经营企业货款。
　　3.加强基本药物采购、配送的考核评价。强化对药品供货企业、基层医疗卫生机构基本药物采购、配备和使用的考核评价，严格执行考核评价公示制度，将考核评价工作纳入目标管理，与绩效考核和奖惩挂钩。加强网上监测与现场检查相结合，充分利用省级采购平台，加强基本药物采购情况的动态监测和管理，及时掌握采购计划执行、药品配送到位以及购药货款支付情况等，发现问题及时处理。
　　4.建立廉价、短缺药品供应保障体系。按照廉价、短缺药品生产供应有关要求，对部分传染病治疗药品、急救药品，采取分类管理、动态监测、集中采购、统一调配等有效措施，逐步建立完善廉价、短缺药品供应保障体系，满足群众基本用药需要。
　　5.扩大基本药物制度实施范围。巩固政府办基层医疗卫生机构和村卫生室实施基本药物制度成果，完善制度措施，落实基本药物配备使用和医保支付政策。鼓励采取购买服务等方式，将非政府办基层医疗卫生机构纳入基本药物制度实施范围，确保每个乡镇（街道）都有实施基本药物制度的基层医疗卫生机构。将符合条件的非政府办基层医疗卫生机构纳入基本医保定点，对其规定提供的基本公共卫生服务给予足额补偿。到2015年，全市所有非政府办基层医疗卫生机构全部配备使用、零差率销售基本药物。积极推动二级及以上医疗机构按规定优先配备使用基本药物，并逐步提高使用比例，加强与基层医疗卫生机构的用药衔接。
　　6.引导基层医务人员规范使用基本药物。加强医务人员基本药物知识培训，将基本药物使用水平作为基层医务人员竞聘上岗、执业考核的重要内容，提高合理用药和规范诊疗水平，并开展阳光用药电子监察，保证临床用药合理、安全、有效、价廉。加大宣传力度，向公众普及科学合理的用药知识，提高群众对基本药物的认知度和信赖度，促进临床首选、合理使用基本药物。
　　7.加强基本药物质量安全监管。严格执行国家基本药物新的质量标准，强化基本药物生产、流通、使用全过程监管，突出抓好对竞标价格偏低药品的质量监管，依法查处不合格生产企业，规范流通秩序，严厉打击制售假冒伪劣药品行为。对基本药物实行全品种覆盖抽验和从生产出厂到使用全程电子监管，加大对重点品种的监督抽验力度，抽验结果向有关部门报告。
　　（二）深化经费保障制度改革，完善稳定长效的多渠道补偿机制。
　　1.落实财政对基层医疗卫生机构的专项补助经费。政府举办的基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等发展建设支出，由同级政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排，市对各区给予适当补助。基层医疗卫生机构人员经费（包括离退休人员经费）、人员培训和人员招聘所需支出，由财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划合理安排补助。
　　2.完善财政对基层医疗卫生机构运行的补助政策。各县区政府要严格落实对基层医疗卫生机构运行的财政补助政策，将基层医疗卫生机构经常性收支差额补助纳入财政预算并足额安排，实行先拨付后结算。鼓励按服务数量或服务人口定额补偿的方式落实补助资金。加强财政补助资金的绩效考核和监督管理，提高资金使用效益。
　　3.保障基本公共卫生服务经费。各县区政府承担基本公共卫生服务投入主要责任，市对各区给予适当补助。各县区财政要及时足额下拨基本公共卫生服务经费，确保专款专用，不得截留、挪用、挤占。基本公共卫生服务经费实行先预拨后考核结算，并随着经济社会发展相应提高保障标准。基层医疗卫生机构承担的突发公共卫生事件处置等任务，由财政按照服务成本核定补助。
　　4.全面实施一般诊疗费。严格执行一般诊疗费收费政策，乡镇卫生院和社区卫生服务中心的一般诊疗费收费标准为每人次10元，村卫生室和社区卫生服务站的一般诊疗费收费标准为每人次5元，并根据国家和省要求适时调整。严格落实一般诊疗费医保和新农合支付政策，将其纳入职工医保、城镇居民医保和新农合基金的支付范围，按规定比例支付。
　　　　　5.发挥医保支付的补偿作用。扩大门诊统筹范围，合理确定医保支付范围和支付标准。提高参保人员在基层就诊医保报销比例，引导普通门诊下沉基层。市区同类参保人员在基层医疗卫生机构就医门诊统筹和门诊慢性病报销比例比三级医院、二级医院分别高20个和10个百分点。推进医保支付方式改革，积极推行总额控制下的总额预付、按人头付费、按病种付费等多种付费方式，建立激励与约束并重的支付制度。鼓励使用中医药服务，将符合条件的中药（含中药饮片、中成药、中药制剂）和中医诊疗项目纳入基本医保基金支付范围，并适当提高新农合中医药报销比例。
　　（三）深化人事分配制度改革，增强基层医疗卫生机构运行活力。
　　1.建立编制动态调整机制。以县区为单位，根据城镇化进程和城市规模的变化，综合考虑服务人口、地理交通状况等因素，对辖区基层医疗卫生机构编制总量实行统筹安排、动态调整。有条件的地区可调剂部分编制，用于乡村卫生机构一体化管理的乡镇卫生院补充村卫生室执业（助理）医师。合理配置公共卫生、医疗服务人员，适当提高基层医疗卫生机构护理人员比例。结合中医医疗服务的实际，适当提高中医师在核定的医师总数内的配备比例。
　　2．深化人事制度改革。明确基层医疗卫生机构的法人主体地位，落实其用人自主权。全面推行人员聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度，坚持竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能上能下、能进能出的竞争性用人机制，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理。基层医疗卫生机构工作人员按规定参加社会保险。
　　3．完善绩效考核制度。加强对基层医疗卫生机构的考核，健全以服务质量数量、患者满意度、任务完成情况和居民健康状况等为主要内容的考核机制，将考核结果向社会公开，与绩效工资总量、财政补助、医保支付等挂钩。创新对基层医务人员的考核办法，依托信息化手段，强化量化考核、效果考核，探索推行有效工时制等考核模式，调动基层医务人员的积极性。
　　4．实行基层医疗卫生机构负责人任期目标责任制。基层医疗卫生机构负责人一律采取公开选拔、择优聘任方式产生。实行任期目标责任制，由基层医疗卫生机构主管部门对负责人进行考核，考核结果与其收入和任免挂钩。严禁将负责人的收入与基层医疗卫生机构的经济收入挂钩。
　　5．提高基层医疗卫生机构人员待遇。基层医疗卫生机构在核定的收支结余中可按规定提取职工福利基金、奖励基金。各县区要从实际出发，在平稳实施绩效工资的基础上，结合医务人员工作特点，适当提高奖励性绩效工资比例，合理拉开收入差距，体现多劳多得、优绩优酬。基层医疗卫生机构负责聘用人员的考核与奖惩，根据考核结果及时发放绩效工资。收入分配向工作一线、关键岗位、业务骨干、贡献突出等人员倾斜。对在基层医疗卫生机构工作的对口支援医务人员，当地政府给予周转房等生活保障，在职称晋升、社会荣誉等方面予以倾斜。对在农村地区长期从医、贡献突出的医务人员，按国家和省有关规定给予奖励。
　　（四）完善基层医疗卫生服务体系，提升基层服务能力。
　　1．明确基层医疗卫生机构基本功能。以维护辖区居民健康为中心，使用适宜技术、适宜设备和基本药物（包括增补药品），大力推广中医药服务，综合提供公共卫生和基本医疗服务。基层医疗卫生机构诊疗科目、床位数量、科室设置、人员配备、基础设施建设和设备配置要与其功能定位相适应。鼓励有条件的乡镇卫生院进一步加强特色科室建设。基础条件较好的中心卫生院和社区卫生服务中心，应进一步拓展医疗业务范围，优势专科达到二级医院水平。乡镇卫生院受县区卫生部门委托，承担辖区内卫生管理职能，对村卫生室和乡村医生进行技术指导、药品器械配送管理和绩效考核。考核结果经县区卫生行政部门审核后公示，作为财政补助经费核算和乡村医生聘用的依据。
　　2．推进基层医疗卫生机构标准化建设。在充分利用现有资源的基础上，做好城镇化和行政区划调整过程中基层医疗卫生机构的规划布局与建设。坚持政府主导，原则上政府在每个建制乡镇办好1所卫生院，对区域范围大、人口多的乡镇，可根据服务人口和服务半径设立卫生院分院；每个街道办事处或3万-10万居民由政府办好1所社区卫生服务中心。积极开展示范社区卫生服务中心、示范乡镇卫生院和示范村卫生室建设，到2015年，95%以上的社区卫生服务机构达到省定建设标准。推进预防接种数字化接种门诊建设，到2015年，基层医疗卫生机构预防接种数字化接种门诊覆盖率达90%以上。实施基层中医药服务能力提升工程，到2015年，95%的乡镇卫生院、社区卫生服务中心及90%的村卫生室、服务站能够提供中医药服务。
　　3．加强基层医疗卫生机构人才培养。加快推行全科医生制度，加强师资和培养培训基地建设，加大社会化招录力度，继续做好全科医生转岗培训，实施全科医生特岗项目，确保如期实现基层医疗卫生机构全科医生配备目标。开展县乡村医疗机构纵向合作，组织乡镇骨干医生到市、县级医院进修，县级医院可选派一定比例业务骨干到乡镇卫生院挂职，乡镇卫生院业务骨干可上挂县级医疗机构，逐步形成县乡村卫生人才柔性流动机制。有条件的地区可探索县、乡卫生人才一体化管理。注册多点执业的医师，在基层医疗卫生机构实际服务时间可计入卫生支农的时间。鼓励县级以上医院退休医生到基层医疗卫生机构执业，其原单位的退休待遇、福利和医疗保障保持不变。实施基层卫生人才百千万提升计划和大学生村医招引计划。对乡镇卫生院紧缺岗位的人员补充，根据实际需要，可适当放宽招考条件或降低开考比例。组织对乡镇卫生院人员每5年进行1次全员培训，对社区卫生服务中心专业技术人员开展专项培训。加强对基层医务人员的继续医学教育，选择适合的继续医学教育项目送教下基层，免费培训基层卫生人员。
　　4．转变基层医疗卫生机构服务模式。积极推进全科医生执业方式和服务模式改革试点，逐步推行全科医生（团队）与城乡居民建立稳定的契约服务关系，提供连续的公共卫生和基本医疗服务。推进实施家庭医生制度，推动政府办乡镇卫生院开展健康管理团队服务，积极开展乡村医生签约服务试点。建立基层医疗卫生机构与二三级综合医院业务协作机制，推进基层首诊负责制，建立健全分级诊疗、双向转诊制度，合理分流病人。到2015年，社区预防保健服务占当地总量的比例稳定在70%以上，社区门急诊人次占当地总量的比例达45%以上；乡村卫生机构门急诊量占当地总量的比例稳定在80%以上，50%左右的住院服务由乡镇卫生院提供，力争县域内就诊率达到90%。
　　5．加强基层卫生信息化建设。推进基层医疗卫生机构信息系统建设，逐步完善基本药物供应使用、居民健康管理、公共卫生服务、基本医疗服务、绩效考核等功能。信息系统应用覆盖乡镇卫生院、社区卫生服务机构和有条件的村卫生室。强化信息系统在绩效考核和服务监管中的运用，提高基层医疗卫生机构服务规范化水平。建立完善市、县二级卫生信息平台，大力推进区域检查检验系统、影像系统、远程会诊系统建设，逐步实现基层医疗卫生机构与区域内大医院、公共卫生机构、医保管理经办机构等信息互联互通，实现资源共享。
　　6．全面完成化解债务工作。县区政府作为基层医疗卫生机构债务化解工作的责任主体，要积极调整财政支出结构，在财政预算中单独安排用于化解基层医疗卫生机构债务的支出，并多渠道筹措化债资金，确保按时全面完成债务化解任务。加强长效监管，建立健全制止发生新债的有效机制。
　　（五）加强乡村医生队伍建设，筑牢农村医疗卫生网底。
　　1．加强村卫生室建设。合理规划村卫生室设置，原则上每个行政村设置1所村卫生室，服务人口较多或服务面积较大的行政村酌情增设。推动乡镇卫生院领办村卫生室，积极开展乡村卫生机构一体化管理。采取政府投入及村集体支持、社会捐助等多种方式，推进村卫生室标准化建设。到2015年，村卫生室全面达到标准化建设要求，实现乡村卫生机构一体化管理全覆盖。
　　2．优化乡村医生队伍结构。逐步将年老乡村医生退出村卫生室，并通过乡村医生免费定向培养等方式及时为村卫生室补充符合执业资格条件的人员，使村卫生室从业人员占服务人口比例稳定在1‰－1.2‰。开展乡村医生在岗培训，鼓励参加规范学历教育，推动乡村医生向执业（助理）医师转化。支持城市退休医生、执业（助理）医师和医学院校大专以上毕业生到村卫生室工作。到2015年，每个村卫生室至少配备1名执业（助理）医师，乡村医生队伍总体水平明显提高。
　　3．全面落实乡村医生补偿政策。明确村卫生室、乡镇卫生院的基本公共卫生分工和资金分配比例，原则上将40%左右的基本公共卫生服务任务交由村卫生室承担，并根据考核结果及时拨付相应比例的服务经费。将符合条件的村卫生室纳入新农合定点，在村卫生室全面开展新农合门诊统筹，落实村卫生室一般诊疗费以及新农合支付政策，充分发挥新农合对村卫生室的补偿作用。各县区要综合考虑基本医疗和公共卫生服务补偿情况，采取专项补助的方式，对在村卫生室执业的乡村医生给予定额补偿。定额补偿标准按照服务人口数量或核定后的乡村医生人数确定，补助水平与当地村干部的补助水平相衔接。根据村卫生室执业人员的服务年限、岗位职责、学历水平等因素合理制定补助分配办法，对作出突出贡献、获得市级以上荣誉称号的乡村医生应进一步提高补助水平。乡村医生各项补助资金应当采取先预拨、后结算的方式发放。
　　4．合理解决乡村医生保障问题。各县区要认真贯彻落实解决乡村医生养老保障问题的有关政策规定，符合条件的乡村医生可参加企业职工基本养老保险；对男年满60周岁、女年满55周岁且未参加企业职工基本养老保险制度的退职乡村医生，由当地政府给予适当补助，妥善解决老年乡村医生的保障和生活困难问题。符合工伤保险参保范围的在岗乡村医生应参加工伤保险。逐步为在岗乡村医生建立医疗事故险。
　　（六）健全医药卫生监管体制，加强基层医疗卫生服务监管。
　　1．加强卫生行业监管。各县区卫生行政部门要加强对基层医疗卫生机构、村卫生室和乡村医生的行业管理，加大执法检查监督力度。对有过度医疗、不合理使用抗菌药物、推诿病人、虚报公共卫生服务等违规行为的机构及人员，严格按规定予以通报、罚款乃至给予辞退、吊销执业证书等处罚；严厉查处没有按规定实行基本药物零差率销售的基层医疗卫生机构。建立问责制，对监管不力的，严格追究相关责任人的责任。各县区要设立监督举报电话，加强社会监督。
　　2．积极推进党务、院（中心）务公开工作。基层医疗卫生机构要积极开展党务公开、院务公开示范点创建活动，定期公开医疗服务信息、财务收支状况、医疗服务价格、基本公共卫生服务项目、政府专项资金使用和绩效考核情况等，认真执行相关收费和价格政策，主动接受社会监督。
　　3．发挥医保和价格的监督制约作用。医保经办机构对医疗服务行为和费用要实行实时监控，加大奖惩力度，严厉查处骗保行为。价格部门应加强对基层医疗卫生机构的收费检查，严厉查处乱收费、违规加价等行为。
　　4．加强医德医风建设。认真落实医疗卫生机构从业人员行为规范和医德考评制度，建立诚信制度和医务人员医德医风档案。深入推进三好一满意活动，加强基层医务人员的人文素质和职业素质教育，加大先进典型的培养和宣传力度，大力弘扬救死扶伤精神，促进基层医务人员与城乡居民建立和谐关系。
　　三、保障措施
　　（一）明确工作责任。各县区要把巩固完善基本药物制度和基层运行新机制作为当前深化医改的一项重要工作，尽快细化本地区实施方案，并报市医改办、卫生局、财政局、人力资源与社会保障局备案。市各有关部门要研究出台相关配套文件，完善基层医改的政策体系。要严格落实责任制，加大资金投入，建立强有力的组织实施机制，确保各项工作顺利推进。
　　（二）严格督查考核。各县区要将基层医改任务完成情况纳入政府目标考核管理，市各有关部门要加强督促检查，实行分类指导，并通过约谈、通报等办法推动改革任务有效落实。鼓励基
　　层积极探索创新，围绕基层医改重点难点问题，因地制宜探索深化改革的有效方法和路径，推动基层医改取得实效。
　　（三）强化宣传引导。各县区、市各有关部门要深入开展政策和业务培训，提高从事医改各级干部和基层医务人员的业务能力。坚持正确的舆论导向，做好基层医改政策的宣传解读，及时回应社会各界关注的热点问题。大力宣传基层医改的进展、成效和典型经验，合理引导社会预期，为持续推进改革营造良好的舆论氛围和社会环境。